2017-12-05 4:36:57
文/劉怡
支持機構/聯合國開發計劃署全球環境基金小額贈款計劃
責編/王艷玲
2014年6月第一次到驚異于村里極高的森林植被覆蓋率和清亮透明的巴珠河；清晨是在各種鳥鳴中醒來，據當地調查，巴珠的鳥類有200多種。陪同我們訪問的當地人呷土指著遠處的山峰說：“我們村里有八座神山，上面住著山神，大家只能在神山上祭拜、轉經祈福，不能大聲喧嘩、不能砍柴、扒松毛、更不能砍樹，即使是已經倒了的樹也只能留在神山上腐爛。每年6月到10月是雨季，這時候是山神吸取養分的時期，所有的山林都禁止砍樹，連人們上山都不準帶斧頭?！卑椭榇宓拇迕窬褪强恐@種祖祖輩輩傳下的老規矩世代守護著這8萬多畝的森林。因為森林保護得好，水源就涵養得好，即使是在2010年云南全省遭遇百年一遇的大旱，巴珠也沒有缺過水，還成了云南省林業廳表彰的典型。
像巴珠這樣，由社區基于傳統習俗或習慣法自愿管理的社區保護地遍布全球各種類型的生態系統和文化形態，從喜馬拉雅的神山圣湖到澳大利亞原住民的保護地，從印度的神獸/神鳥棲息地到伊朗游牧民的遷徙路線，從塞內加爾的牧民保留地到西班牙的社區森林，從津巴布韋的神圣森林到日本沖繩的里海。世界自然保護聯盟（IUCN）將原住民和社區保護地（ICCA）定義為：“包括重要的生物多樣性、生態系統服務和文化價值，通過習慣法或其它有效途徑，由原住民和當地社區自愿保護的自然的或人工改造的生態系統。”從這個定義可以看出，社區保護地具有三個共同的特征：第一、社區保護地涉及到某種類型的“公地”，社區同一個生態系統或周邊的自然資源在文化或生計上緊密相連；第二、社區保護地具備有效的制度安排（習慣、規范、當地文化、非成文法），在現存的制度安排下，社區有決策的能力和權力；第三、社區的決策使得社區的生物多樣性、生態系統和文化價值得到了有效保護。
世界各地的許多原住民和社區都與他們周遭的自然資源和生物多樣性緊密相連，他們與自然的關系遠比劃出一塊土地設立保護區要復雜得多，他們生于斯長于斯，他們的生產、生活、傳統知識、精神需求、文化習俗都與這些自然資源和生物多樣性交織在一起。原住民和社區可能出于多種目的而保護和管理他們的保護地，他們可能為了獲得穩定的食物來源、清潔的水源，防止泥石流等自然災害而保護自然；他們也可能為了精神需求或宗教信仰、身份認同而保護，比如藏族的神山圣湖、傣族的龍山、彝族的神樹林以及其它民族的風水林等；他們還可能為了抵御外界的影響和威脅、保持自己的政治、文化、經濟的自治而保護，比如菲律賓、澳大利亞、印度等地的原住民、部落保護地。原住民和社區保護地的管理目標同政府管理的保護區十分相似，可能是嚴格保護類的，比如自然圣境類的社區保護地；也可能是為了可持續利用自然資源而進行保護，比如馬拉西亞的社區可持續漁業管理區、蒙古國的部落草場、意大利阿爾卑斯山的社區森林等；還可能是為了修復生態環境而進行保護。較多的情況是，同一個原住民和社區保護地往往有多個管理目標同時存在，而不僅僅是某個單一的管理目標。原住民和社區保護地在平衡社會、經濟、環境的協調發展方面發揮著重要作用：它們是全球無數原住民和社區賴以生存的物質基礎，確保原住民和社區能夠獲得足夠的食物、藥品、能源、水、飼料、收入等，同時也是原住民和社區的精神家園，是他們身份認同、文化自豪和集體記憶的基礎。很多原住民和社區保護地保護著關鍵生態系統和受威脅的物種，并維持基本的生態系統功能，為動物和基因的遷移提供廊道和聯接。由于原住民和社區保護地是基于傳統、文化、規則等習慣法來保護的，它確保了社區作為治理的主體，以及社區對他們的土地和自然資源的權力，是實現社會公平、多元共治的有效途徑。
在過去20年中，ICCA在保護生物多樣性和文化多樣性方面發揮的重要作用，越來越受到國際社會的關注和重視。IUCN按照保護區管理目標的不同，將保護區分類為:Ia嚴格自然保護區，Ib荒野區，II國家公園，III自然紀念物，IV生境/物種管理區，V陸地/海洋保護景觀和VI資源管理保護區。同時，IUCN根據誰擁有保護區的決策和管理權以及誰對保護區負責，將保護區分為四種治理類型：A政府治理（國家或地方政府部門對保護區擁有責任、權力、義務，并決定保護區的管理目標，制定和執行保護區管理計劃，同時也擁有保護區的土地、水和其它自然資源。）B共同治理（多個政府或非政府部門共同承擔管理的權力和責任，例如集體管理，決策的權力和責任由一個機構承擔，但根據法律或政策的規定，這個機構在決策時必須通知或咨詢其他利益相關方。又如聯合管理，是由不同的人組成具有決策權力和責任的管理主體。再如跨界保護區，至少涉及兩個或多個政府和其它的當地機構作為決策主體。）C私人治理（包括由個人、合作社、民間組織、公司所控制和擁有的保護區。管理保護區的權力取決于土地所有者，由他來決定保護區的管理目標、制定和執行管理計劃、負責決策和遵循相關法律規定。）D原住民和社區治理（原住民或/和社區通過不同形式的習慣法或成文法，正式或非正式的制度和規則，對保護地行使管理的權力和責任。）可見，ICCA是跟政府治理的保護區、多個部門或主體聯合治理的保護區以及私人設立的保護區平行的一種保護區治理形式，它可以是IUCN保護區管理分類的6種類型中的任何一種。
2003年，在南非德班召開的第5屆世界保護區大會（World Park Conference）上，保護專家們第一次系統化地使用了“保護地治理”的概念，并指出原住民和當地社區是保護的重要參與者，他們對保護地的治理作用應該得到充分認可，原住民的權利實際上會增加保護的成果而不是減少。德班會議后不久，2004年在吉隆坡召開的生物多樣性公約第7次締約方大會批準了保護區工作計劃（PoWPA）。這個工作計劃正式呼吁締約方支持創新型的保護區治理類型，包括ICCA，通過國家立法和其它有效途徑對ICCA進行認可；并要求締約方注意治理的類型和質量、保護中的公平、以及原住民的權利。2004年在曼谷召開的第3屆世界保護大會（WCC3）和2008年在巴塞羅那召開的第4屆世界保護大會（WCC4）都同樣確認和強調了對原住民和社區保護地治理類型的認可。
2010年10月在日本名古屋召開的《生物多樣性公約》第10次締約方大會上，生物多樣性公約科學、技術和工藝咨詢附屬機構（SBSTTA）在其建議報告中做了關于原住民和社區保護地認可的特別建議，指出對原住民和社區保護地的“認可機制應該尊重長期以來維持原住民/社區保護地的習慣法管理體系?！绷晳T法作為一類社會規范，不僅中國有，而且在世界各地廣泛存在。它雖然不是成文法，但在長期的實踐中具有權威性、強制性和習慣性。比如巴珠村對于神山的保護規則就是習慣法。
就在第10次《生物多樣性公約》締約方大會上通過了2011～2020《生物多樣性戰略計劃》和愛知生物多樣性目標，制定了遏制全球生物多樣性喪失的路線圖和需要達成的20項目標。要實現這些目標，原住民和社區扮演著重要角色，全球范圍內很多自然資源實際處于他們的管理和維護之下，他們的傳統知識、風俗習慣中包含著與自然和諧相處的長期經驗和智慧。比如，“目標1：到2020年，人們認識到生物多樣性的價值以及他們在生物多樣性保護和可持續利用方面能夠采取哪些措施?！痹∶窈蜕鐓^對生物多樣性價值的理解和認識往往包含在他們的文化、傳統和日常生活中，他們的保護經驗和可持續利用自然資源的實踐為世界各族人民和現代保護工作者提供了重要的借鑒和有效途徑。
“目標5：到2020年，使所有自然生境、包括森林的喪失速度至少減少一半，并在可行情況下降低到接近零，同時大幅度減少退化和破碎情況?！痹∶窈蜕鐓^在抵御由開礦、森林砍伐、開發建設等造成的棲息地破壞和破碎化方面發揮著關鍵作用。
“目標7：到2020年，農業、水產養殖及林業覆蓋的區域實現可持續管理，確保生物多樣性得到保護?！盜CCA往往包括農業、漁業、林業等生產性景觀，對維持農業生物多樣性發揮著積極作用，然而這些地區正面臨著企業、政府的大規模土地兼并用于單一的經濟作物種植或是其它開發項目。原住民和社區保護地的長久維持將有利于保護和可持續利用農業生物多樣性。
“目標11：到2020年，至少有17%的陸地和內陸水域以及10%的沿海和海洋區域，尤其是對于生物多樣性和生態系統服務具有特殊重要性的區域，通過有效而公平管理的、生態上有代表性和相連性好的保護區系統和其他基于保護區的有效保護措施而得到保護，并被納入更廣泛的土地景觀和海洋景觀。”據25個國家已有的數據預測，社區保護地覆蓋的面積可能同政府指定或管理的保護區面積一樣大，甚至超過政府管理的保護區面積。1僅就森林面積而言，全球范圍內由社區保護的森林大約是5億公頃，這至少跟政府管理的森林類型保護區同樣重要。2如果各國政府在充分尊重原住民和社區意愿的前提下，以恰當的方式認可和支持原住民和社區保護地，將對于實現目標11作出重大貢獻。
“目標13：到2020年，保持了栽培植物和養殖和馴養動物及野生親緣物種，包括其他社會經濟以及文化上寶貴的物種的遺傳多樣性，同時制定并執行了減少基因損失和保護其遺傳多樣性的戰略?！痹S多原住民和社區保護地處于農業、水產養殖及林業覆蓋的區域，是維持馴養動物和栽培植物，以及它們與野生親緣物種之間聯系的重要場所。典型的例子是，青藏高原牧民們的輪牧草場是飼養家牦牛的場所，但往往也是野牦牛出沒的地方。貴州黔東南偏僻的侗族村莊至今還種植著一種最古老的稻種——紅色糙米，這個稻種據說已有7000年的歷史，雖然產量每畝只有300斤，但當地人仍然堅持用最古老的傳統耕作方式種植，使得這一稻種至今保存下來。
“目標14：到2020年，帶來重要的服務，包括同水相關的服務以及有助于健康、生計和福祉的生態系統得到了恢復和保障，同時顧及了婦女、土著和地方社區以及貧窮和脆弱群體的需要?！焙芏嘣∶窈蜕鐓^保護地之所以存在，就是因為這里能為社區提供生態系統服務，如清潔干凈的水源、適宜的氣候、生產生活的原料等等。ICCA的管理目標很多都包括了維持生態系統服務功能。而ICCA是基于社區傳統的風俗、文化、規則等習慣法來治理的，這種自下而上的方式能充分地采納地方社區、婦女、原住民和脆弱群體的意見。對于原住民和社區保護地的認可是實現目標14的基礎。
“目標18：到2020年，土著和地方社區的共同保護和可持續利用遺傳資源有關的傳統知識、創新和做法及其對于生物資源的習慣性利用，根據國家立法和相關國際義務得到了尊重，并在土著和地方社區各國相關層次上的有效參與下，充分地納入和反映在《公約》的執行工作中?！盜CCA的存在就是生物多樣性保護和可持續利用的傳統知識和在地實踐的集中體現。例如筆者2017年4月曾訪問過馬來西亞沙巴島的Tagal，這是一種社區對河流管理的傳統方式，社區會根據當地情況設定禁漁區和禁漁期，保證漁業資源的保護和可持續利用。由于經濟的快速發展，這種傳統在很多地方已經不復存在。2002年開始，沙巴漁業局開始跟社區建立伙伴關系，幫助社區恢復這種傳統的河流資源管理方式，并在沙巴廣泛推廣，目前這樣的Tagal在沙巴有500多個。是政府認可、鼓勵傳統知識在生物多樣性保護和可持續利用中的典型案例。
從以上的分析可以看出，原住民和社區保護地在全球生物多樣性保護和可持續利用中發揮著舉足輕重的作用，它也是落實和實現2011～2020《生物多樣性戰略計劃》和愛知生物多樣性目標的重要組成部分，國際社會已經充分認識到原住民和社區保護地的重要作用并對它進行認可。其中一個機制就是全球原住民和社區保護地注冊系統（ICCA Registry）。這個注冊系統是由位于英國劍橋的聯合國環境署——世界保護監測中心（UNEP-WCMC）管理的，這個中心還同時管理保護區世界數據庫（WDPA），監測全球范圍內其它類型的保護區包括政府管理的保護區。ICCA Registry包括數據庫和案例研究的網站兩部分，保存著原住民和社區保護地的相關信息。數據庫和案例為原住民和社區提供了一個分享他們保護的經驗及面臨的威脅和挑戰的機會，也給社會各界認識和理解原住民和社區保護地提供了一個平臺。為了充分尊重原住民和社區的意愿，所有提交注冊的原住民和社區保護地也必須同時提交《自由、事先、知情同意書》（FPIC:Free,Prior and Informed Consent），說明注冊是全體社區集體同意的決定。
聯合國開發計劃署實施的全球環境基金小額贈款計劃（UNDP GEF SGP），自1992年成立以來一直致力于支持原住民和社區保護以及可持續利用生物多樣性的在地行動。目前已經在125個國家支持了數以千計個社區保護地。全球環境基金小額贈款計劃（GEF SGP）中國項目自2009年成立以來共支持了21個社區保護地，其中有9個已經在ICCA Registry成功注冊。這些社區保護地都處在中國生物多樣性和文化多樣性最豐富的地區和生態最脆弱的地區，如云南、廣西、貴州、青海、甘肅等。它們有的是自然圣境，有的與政府的保護區重疊卻實際上由社區保護和管理，有的在原有的基礎上由民間組織扶持推動，有的已經獲得政府的備案和掛牌認可，無論是哪一種形式，這些社區保護地都是中國生態文明建設的具體實踐，保護著中國乃至全球重要的生物多樣性地區。
世界各國對原住民和社區保護地的認可情況并不一樣，有些國家在法律和政策層面完全認可和支持原住民和社區保護地，有些國家并不認可，有些國家認識到原住民和社區保護地的作用，正在探索認可的方式，而有些國家對原住民和社區保護地認可的方式卻是破壞性的。在澳大利亞，ICCA被認可為“土著保護地”。1992年，澳政府承諾要建立一個全面、充足、能代表澳大利亞所有陸地生物區的保護區系統——國家保護區體系。由于有些生物區只在原住民的領地內存在，政府通過一個與原住民組織合作的“土著保護地”項目為原住民群體提供資金和其它支持，使原住民能夠在他們的領地上建立保護區。這種“土著保護地”是由原住民自己規劃、管理、自愿宣布成立的。政府的項目將“土著保護地”納入國家的保護區體系，是對“土著保護地”的正式認可，但“土著保護地”并不是政府管理的保護區。政府也認識到，很多政府管理的保護區建立在原住民的傳統領地但并未獲得原住民的同意，“土著保護地”項目也提供資金，幫助原住民加強參與這些保護區管理的協商權力。澳大利亞的陸地保護區面積約為1.06億公頃，占國土面積的14%，其中3650萬公頃是土著保護地，相當于澳大利亞保護區總面積的34％。3在柬埔寨，國家在《保護區法》中明確規定認可社區保護地，并對其建立、管理、評估做出了相應的規定。柬埔寨的環境部有權將可持續利用區劃分給居住在保護區內及周邊的社區作為社區保護地。社區保護地所在社區需要同自然保護管理局簽約；如果社區違反協約的條款和管理計劃，環境部有權撤銷同社區保護地的協約。社區提出自然資源管理規劃，并獲得自然保護管理局的批準，規劃應每3年評估一次，或在必要時進行提前評估。4在哥倫比亞，原住民對土地、自然資源、自治享有集體權，他們的文化得到完全尊重。原住民和社區保護地的總面積3400萬公頃，占到哥倫比亞國土面積的30％和全國森林面積的80％，其中非裔哥倫比亞社區擁有500萬公頃土地的集體產權，但原住民和社區沒有地下資源的權利。社區保護地在哥倫比亞并不能像政府管理的保護區一樣得到認可，除非社區同意接受和政府共管的治理類型。原住民和社區正面臨著是接受共管模式，還是在采礦特許權面前毫無辦法的艱難抉擇。5在菲律賓，根據國家法律規定，原住民可以宣布對祖先世居地內的土地和自然資源的所有權，這種權利由國家綜合保護區體系（NIPAS）頒發的“祖先世居地證書”加以確認。這個綜合保護區體系同時認可原住民的自治和自主權，包括尊重他們傳統的自然資源的管理實踐，尊重他們原有的精神、宗教傳統、風俗和儀式，并賦予他們維持、保護和進入傳統宗教、文化場所的權利。6
原住民和社區保護地是一種社會文化現象，它恐怕是地球上最古老的保護地模式，同時也隨著時間的推移和當地社會、歷史的演變而發生著持續的變化，有的消失了，有的幸存下來，有的又重新出現。盡管原住民和社區保護地都具有自愿、自組織、保護珍貴的生物多樣性和文化多樣性的性質，但是，同每一個社區保護地相關的信仰、實踐方式、治理機制都千差萬別。經歷了時間洗禮和社會現代化過程的社區保護地，有的可能已經被政府的保護區所替代，但自然資源的實際管理權仍由社區掌握，有的可能在強大的外力干涉下已經失去了社區治理的能力，有的將傳統知識和現代科學相結合、進行著新的保護實踐，有的可能在現代化的巨大壓力下仍然牢牢抓住自己的文化、堅守著古老的傳統，有的可能正在同外來的開發力量苦苦抗爭。
在現代化大潮裹挾下的社區保護地正面臨著諸多威脅：資源開發、土地侵占、被強行并入保護區、氣候變化、本土知識破壞、文化傳承斷裂、內部治理機制喪失等等。除了社區需要加強凝聚力及代際間的傳承外，政府、民間組織、國際社會都應該加強對社區保護地的適當認可和支持，在充分尊重社區的前提下提供必要的幫助，讓這種最古老的保護地在地球上煥發長久的青春。確保原住民和社區對自然資源進行保護和可持續利用的權利，能有效對抗全球生物多樣性喪失的趨勢，而且是最有效、成本最低的方法。
參考文獻：
[1] [2] ICCAs &Aichi Targets: the Contribution of Indigenous People’s and Local Community to the Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020.
[3] An analysis of international law, national legislation, judgements, and institutions as they interrelate with territories and areas conserved by indigenous peoples and local communities report no.18 Australia.
[4] Pprotected Area Law of Kingdom of Cambodia.
[5] A glance of ICCAs and ICCA Consortium, PPT by Grazia Borrini-Feyerabend.
[6] An analysis of international law, national legislation, judgements, and institutions as they interrelate with territories and areas conserved by indigenous peoples and local communities report no.16 The Philippines.
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編輯：楊文博