2021-05-13 12:22:47 來源：中國(guó)周刊 作者：秦前紅

編者按：由中國(guó)行為法學(xué)會(huì)和中南大學(xué)聯(lián)合主辦的“2020中國(guó)法治實(shí)施十大事件”薦選活動(dòng)于2021年1月啟幕?；顒?dòng)采用公眾和專家推薦相結(jié)合的方式，共同發(fā)掘上一年度最具里程碑意義的中國(guó)法治實(shí)施議題。為最廣泛選取上一年度最具代表性事件，活動(dòng)以國(guó)內(nèi)十余家權(quán)威媒體、機(jī)構(gòu)不同側(cè)面評(píng)選的年度典型案例或事例作為候選事件。最終入圍的十大事件，由主辦方邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)十位頂級(jí)專家撰文解讀。以上十大事件與十篇名家解析均收錄于《中國(guó)法治實(shí)施報(bào)告（2021）》（人民法院出版社2021年4月版，京東、天貓有售）。

2021年5月9日，《中國(guó)法治實(shí)施報(bào)告（2021）》發(fā)布會(huì)在京舉行。中南大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)許中緣教授代表主辦方在會(huì)上發(fā)布了“2020年度中國(guó)法治實(shí)施十大事件”。

2020中國(guó)法治實(shí)施十大事件之二

依法防控疫情中的憲法問題

2020年年初，新冠肺炎疫情出現(xiàn)。疫情防控迅速成為各級(jí)政府的工作重點(diǎn)。如何在疫情防控工作中踐行習(xí)近平法治思想，使各項(xiàng)工作措施在法治軌道運(yùn)行，值得從憲法學(xué)上進(jìn)一步研究。

專家點(diǎn)評(píng) 

依法防控疫情中的憲法問題

秦前紅

武漢大學(xué)法學(xué)院教授

中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上發(fā)表的重要講話中指出:“各級(jí)黨委和政府要全面依法履行職責(zé)，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發(fā)事件中推進(jìn)法治政府建設(shè)，提高依法執(zhí)政、依法行政水平”“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開展?！泵鎸?duì)前所未有之疫情，中國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，渡盡劫波，取得抗疫斗爭(zhēng)的重大勝利。 反顧前路，全世界各個(gè)國(guó)家面對(duì)這場(chǎng)本世紀(jì)以來最為嚴(yán)峻的疫情挑戰(zhàn)，展開了各種應(yīng)對(duì)方式的竟技，而中國(guó)的依法抗疫寫下濃墨重彩的華章。僅從憲法層面來審視，便可獲得諸多經(jīng)驗(yàn)的啟迪和值得進(jìn)一步探討的問題。

一、憲法是一個(gè)特定文明發(fā)展的刻度，表征特定國(guó)家的治理體制和治理經(jīng)驗(yàn)

人類乃命運(yùn)共同體，面臨有關(guān)自身的、社會(huì)的、自然的共同問題，交通的連接、信息的溝通、人員的流動(dòng)，使人類之間的相互學(xué)習(xí)借鑒變?yōu)榭赡埽虼俗鳛榇孑d人類文明經(jīng)驗(yàn)的憲法當(dāng)然要固化和分享人類文明的某些普遍性原則。但人又是時(shí)空的動(dòng)物，不同的時(shí)空必然塑造不同的人類行為，打造不同的人類問題。比如，一個(gè)災(zāi)難頻發(fā)的國(guó)家，和一個(gè)常年風(fēng)調(diào)雨順的國(guó)家，其對(duì)于政府和國(guó)家的理解與需求是不同的；一個(gè)人口密集、民族諸多、地區(qū)階層發(fā)展嚴(yán)重不平衡的國(guó)家，和一個(gè)資源豐富、人口稀少、社會(huì)階層相對(duì)均質(zhì)化的國(guó)家，對(duì)利益的訴求和分配方式當(dāng)然也殊異。以此而言，一國(guó)憲法當(dāng)是最具“地方性知識(shí)特征”的法律文本。中國(guó)憲法關(guān)于堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、關(guān)于尊重和保障人權(quán)、關(guān)于公民行使自由和權(quán)利不得損害國(guó)家的、集體的利益和其他公民合法的自由和權(quán)利等之規(guī)定，表現(xiàn)了顯著的中國(guó)法治特色，亦是中國(guó)能夠交出抗疫斗爭(zhēng)最滿意成績(jī)單的法治保證。

二、依法抗疫首先是依憲抗疫，要健全完善防控疫情、推進(jìn)公共衛(wèi)生的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織架構(gòu)之優(yōu)化

按照 《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》 的規(guī)定，在傳染病疫情發(fā)生后，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述法律、法規(guī)的規(guī)定，成立防疫指揮部門，開展防控行動(dòng)。很多地方由于不明白緊急狀態(tài)法治與平常法治下的黨政體制運(yùn)作有何區(qū)別，致使指揮部這種緊急體制成立后，還繼續(xù)沿用平常時(shí)期的政府決策、執(zhí)法體制，從而造成決策低效、政出多門，并進(jìn)而造成疫情防控中的形式主義、官僚主義現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。2004 年憲法修正案分別授予全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院決定或者宣布進(jìn)人緊急狀態(tài)的權(quán)力，如何總結(jié)過去抗疫的成敗得失，貫徹實(shí)施上述憲法的有關(guān)規(guī)定，筆者以為，應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)修改相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確公共發(fā)生防疫指揮部門的組成、權(quán)限、行使職權(quán)的程序，并補(bǔ)強(qiáng)指揮部門的權(quán)能，賦予其問責(zé)權(quán)、人事調(diào)整權(quán)等。要高度重視用法治思維、法治方式解決疫情防控問題。一個(gè)省市的封城決定往往關(guān)涉跨地域的航空、鐵路等交通問題、軍地兩方的力量協(xié)同問題和全國(guó)性的人、財(cái)、物調(diào)配問題，還涉及對(duì)公民自由權(quán)利的嚴(yán)厲限制、克減問題，其決策權(quán)宜由中央統(tǒng)攬。但從嚴(yán)格形式法治而言，應(yīng)該首先由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法或法律之規(guī)定來作出授權(quán)決定，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主、依法治疫的有機(jī)統(tǒng)一。

三、遵循憲法精神，健全和完善傳染病防控信息的發(fā)布機(jī)制

《憲法》第2條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！稇椃ā返?7條規(guī)定: 一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。傳染病的預(yù)防和控制，信息是至關(guān)重要、決定成敗的關(guān)鍵因素。重大傳染病疫情出現(xiàn)時(shí)，只有政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人，都能在第一時(shí)間獲得有關(guān)傳染病的來源、傳播機(jī)理、危害程度、發(fā)生的地點(diǎn)、時(shí)間、發(fā)病或傷亡的人數(shù)、應(yīng)當(dāng)采取的有效防范措施時(shí)，才能使傳染病的防控高效、有序，并獲得社會(huì)大眾的支持配合。本次新冠肺炎疫情的發(fā)生，一方面是有關(guān)地方官員的應(yīng)對(duì)不及時(shí)，以及對(duì)新型病毒本身的準(zhǔn)確科學(xué)判斷受主客觀條件制約的原因，另一方面是《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)確立的傳染病信息的預(yù)警、發(fā)布制度存在一定缺陷，容易導(dǎo)致職責(zé)不明、實(shí)操性差的問題。2020 年新修改的《傳染病防治法》通過構(gòu)建防控疫情法治體系，實(shí)現(xiàn)成熟經(jīng)驗(yàn)的法律確認(rèn)，完成憲法規(guī)定的法律細(xì)化。具體表現(xiàn)為: 一是科學(xué)劃分中央和地方疫情防控權(quán)力邊界。二是建構(gòu)疫情報(bào)告的多元化體系。三是合理平衡政府依法管控信息和公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。四是妥恰處理維護(hù)個(gè)人私權(quán)與保護(hù)公共利益的關(guān)系。五是辯證把握黨政主導(dǎo)與司法介人的關(guān)系。

四、憲法權(quán)威支撐治理權(quán)威，要優(yōu)化警察權(quán)介入言論表達(dá)的制度

言論表達(dá)是公民依照憲法享有的基本權(quán)利。重大疾病的防控既要發(fā)揮黨和政府的主導(dǎo)作用，又要公民和社會(huì)的全力配合與協(xié)作，因此發(fā)揮公民言論表達(dá)的預(yù)警作用、監(jiān)督作用和糾偏作用，乃是建構(gòu)現(xiàn)代公共衛(wèi)生制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。警察權(quán)作為維護(hù)國(guó)家安全的重要權(quán)力之一，對(duì)涉及公民言論自由的事件必須秉持謹(jǐn)慎的態(tài)度，并提升執(zhí)法的能力和水平。個(gè)人以為，在為了充分落實(shí)習(xí)近平依法抗疫的重要思想，應(yīng)該著力做好以下幾點(diǎn): 第一，要修改完善《人民警察法》，厘清公安機(jī)關(guān)在言論處理上的職責(zé)定位。公安機(jī)關(guān)對(duì)言論問題的處理要采取妥當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度，不能簡(jiǎn)單粗暴執(zhí)法，既不能缺位也不能任意越位。第二，公安機(jī)關(guān)對(duì)言論問題的處理應(yīng)該主要偏重結(jié)果管理，而不能偏重于過程管理。亦即只有發(fā)生了明顯危害國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人合法權(quán)益的情形時(shí)，警察權(quán)才能出場(chǎng)。對(duì)言論的過程管制應(yīng)該盡量讓宣傳部門、網(wǎng)管部門去處理。第三，解決言論問題的方式除了要依靠強(qiáng)制性的執(zhí)法管理以外，還要注意智慧管理和柔性對(duì)待，要發(fā)揮信息多元化的對(duì)沖機(jī)制作用，并且在可能情況下增加權(quán)威信息發(fā)布的透明度和及時(shí)性。

五、要組織專門力量、建立專門機(jī)構(gòu)研究本次防控疫情的各種樣本，建構(gòu)依循憲法原則的災(zāi)害正義倫理，強(qiáng)化憲法制度優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)足法律制度短板

新冠肺炎病毒具有傳染力強(qiáng)、傳染形式隱蔽、致死率相對(duì)較高的特點(diǎn)。針對(duì)疫情所采取的防控措施的力度、強(qiáng)度和投人的人力、物力又為我國(guó)歷史上前所未有，疫情造成的損失難以估計(jì)。為了充分總結(jié)疫情防控中的教訓(xùn)，并分析提取可為未來公共衛(wèi)生事件和其他突發(fā)緊急事件防控得以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，第一，研究如何進(jìn)一步促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防范的組織體系和組織能力的現(xiàn)代化。以武漢本次采取的疫情防控措施為例，物質(zhì)調(diào)配、交通管制、人員的限制流動(dòng)等都超過了本市政府所能掌控的范圍，自身處理能力完全不能滿足疫情防控的要求，因此未來處理類似事件，應(yīng)該考慮在堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，依照憲法和法律的規(guī)定，及時(shí)宣布緊急狀態(tài)或戒嚴(yán)狀態(tài)，并建立區(qū)域性的疫情防控指揮部門，以便因時(shí)因地制宜，靠前指揮調(diào)度，及時(shí)科學(xué)地采取防控措施。第二，研究如何進(jìn)一步優(yōu)化防控公共衛(wèi)生突發(fā)事件的戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。本次疫情全面發(fā)生后，醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)療人員、醫(yī)療資源供給不足的短板凸顯。未來要根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口分布、面臨風(fēng)險(xiǎn)程度的高低，就醫(yī)院布局、醫(yī)務(wù)人員培養(yǎng)、醫(yī)療資源的儲(chǔ)備做出更充分科學(xué)的安排，并制定完善相關(guān)的法律制度。第三，要研究如何完善公共衛(wèi)生突發(fā)事件、自然災(zāi)害、環(huán)境公害、甚至戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)疊加出現(xiàn)時(shí)的協(xié)調(diào)銜接制度。完善國(guó)家安全機(jī)制啟動(dòng)的程序、條件、職責(zé)分配等方面的法律制度。第四，要建立對(duì)全民開展公共衛(wèi)生教育和宣傳的法律制度，將公共衛(wèi)生教育納人義務(wù)教育內(nèi)容，尤其是在中小學(xué)課程體系中要合理安排，借以塑造公民文明健康的生活方式。第五，要建立社區(qū)管理人員的公共衛(wèi)生知識(shí)培訓(xùn)、保險(xiǎn)安排或者特殊時(shí)期的津貼補(bǔ)助制度。武漢本次采取的防控措施絕大多數(shù)要通過社區(qū)管理人員最后落地。但社區(qū)人員能力缺乏、動(dòng)力機(jī)制不足、保障條件差的問題極大影響了防控成效，因此亟待通過立法補(bǔ)足相關(guān)制度短板。

【極速引證】秦前紅：《依法防控疫情中的憲法問題》，江必新主編：《中國(guó)法治實(shí)施報(bào)告（2021）》，人民法院出版社2021年版，第605-609頁。

編輯：海洋